徐州市“十一五”土地开发利用规划

序言

  在2004年的中央经济工作会议上，胡锦涛总书记和温家宝总理都对做好“十一五”规划的制定工作提出了明确的要求，就是要用改革的精神、改革的思路、改革的办法进行规划编制工作，努力使“十一五”规划成为全面贯彻落实科学发展观、切实体现“五个统筹”的规划，成为以人为本、促进经济社会全面协调可持续发展的规划。为此，要开拓创新，积极进取，按照规划体制改革的要求，明确规划编制程序，创新规划内容，形成统一、完善的规划体系；既要编制好国民经济和社会发展总体规划，还要编制好支撑“十一五”规划实施和落实的区域规划和专项规划。专项规划是以国民经济和社会发展的特定领域为对象编制的规划，是总体规划在特定领域的延伸和细化，是指导该领域发展，并决定该领域重大工程和安排政府投资的依据。专项规划要增强针对性和操作性，体现本领域的特点，对供给和需求进行分析和预测，发展目标尽可能量化，任务要明确，重点要突出，布局要合理，保障措施要切实可行。

为深入贯彻落实《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）及其他有关指示精神，实现耕地总量动态平衡及可持续发展战略，促进徐州市国民经济持续、健康、快速发展，根据徐州市“十一五”规划修编要求，本次规划结合徐州市实际情况，以《徐州市国民经济和社会发展第十一个五年计划纲要》为基础，以保护耕地，实施用途管制为重点，统筹安排各业用地，实现土地资源的优化配置和集约利用，紧密衔接《徐州市土地利用总体规划（1997－2010年）》、《徐州市基本农田保护区规划》及其它相关部门规划，编制《徐州市“十一五”土地开发利用规划（2006—2010年）》。

一、基本概况

（一）自然条件

徐州市位于江苏省西北部，东经116°22′～118°40′、北纬33°43′～ 34°58′之间。东西长约 210 公里 ，南北宽约 140 公里 ，总面积占江苏省总面积的11％。徐州市辖泉山、云龙、鼓楼、九里、贾汪五个区和新沂、邳州、睢宁、铜山、丰县、沛县六个县（市），地处苏、鲁、豫、皖四省交界，为东部沿海与中部地带、上海经济区与环渤海经济圈的接合部。“东襟淮海，西接中原，南屏江淮，北扼齐鲁”，素有“五省通衢”之称。京沪、陇海两大铁路在此交汇，京杭大运河傍城而过贯穿徐州南北，公路四通八达，北通京津，南达沪宁，西接兰新，东抵海滨，为全国重要水陆交通枢纽和东西、南北经济联系的重要“十字路口”。

徐州市地处暖温带的南缘，属湿润、半湿润季风气候区，气候温和，四季分明，光照充足，热量丰富，是国家和江苏省重要的农业基地。拥有国家级和省级农业生产和加工基地10多个。生产优质粮、棉、蚕茧、肉牛、肉兔、山羊、水产品及水果、梨及银杏、板栗及白蒜、芦荟、牛蒡、山药、何首乌等水果和特种蔬菜。

徐州是江苏省乃至全国重要的能源、食品、工程机械和建材工业基地。形成了以食品、机械、化工、建材工业为支柱，煤炭、冶金、纺织、丝绸、轻工、皮革等行业协调发展，具有一定规模和水平的工业体系。徐州号称“百里煤海”，煤炭储藏量36亿吨。是我国重要的煤炭生产和燃煤发电基地，也是江苏省主要的水泥、石灰生产基地。

（二）社会经济条件

徐州市全面贯彻落实科学发展观，胜利完成了“十五”计划目标，创造了徐州历史上的又一个黄金发展期。综合经济实力跃上新台阶，国民经济稳定快速发展。全市生产总值（GDP）初步核算达到1212.15亿元，比上年增长14.3%，增幅提高0.3个百分点，再创1997年以来新高。其中第一产业增加值168.16亿元，增长5.2 %；第二产业增加值612.04亿元，增长14.6%；第三产业增加值431.95亿元，增长17.9%。人均GDP13697元（按常住人口计算），增长14.8%。经济结构调整取得新进展。工业化进程明显加快，三次产业增加值比例由上年的15.4∶49.6∶35.0，调整为13.9∶50.5∶35.6，第二、三产业比重提高1.5个百分点。城市化水平进一步提高，年末全市城市化率达到44.1%，比上年上升2.1个百分点。

徐州市各项改革深入推进，体制机制不断创新。国有企业改革改制取得重大进展。2005年末，市属318家国有工业企业完成改革改制任务，全市国有工业企业改制面达87.8%，县（市）区属工业企业改制面接近100%。生产经营类事业单位改革加快推进，社会公益类和行政管理类事业单位改革启动实施，投资体制、金融体制、农村税费等各项改革扎实推进。城市面貌发生新变化，老城改造成效显著，新区建设积极推进，“四城同创”取得重大成果，荣获江苏省文明城市和国家园林城市称号。社会事业取得新进步，科技、教育、文化、卫生、体育事业迅速发展，人口、资源、环境建设不断加强，呈现出经济社会协调发展、共同进步的良好局面。

（三）土地利用现状

截止2005年徐州市全市辖区总面积为 1114232.68 公顷 。各类土地面积中农用地面积 829933.33 公顷 ，占土地总面积的74.48%，建设用地 209333.33 公顷 ，占土地总面积的18.79%，未利用地 74966.01 公顷 ，占土地总面积的6.73%。

徐州市农用地面积 829933.33 公顷 ，从农用地构成来看，耕地 597733.33 公顷 ，占土地总面积的53.65%，占农用地总面积的72.02%；园地 74333.33 公顷 ，占土地总面积的6.67%，占农用地总面积的8.96%；林地 41933.33 公顷 ，占土地总面积的3.76%，占农用地总面积的5.05%；牧草地 66.67 公顷 ，其他农用地 115866.67 公顷 ，占土地总面积的10.40%，占农用地总面积的13.96%。

徐州市建设用地面积 209333.33 公顷 ，从建设用地构成来看，居民点及工矿用地 168800.00 公顷 、占土地总面积的15.15%，占建设用地总面积的80.64%；交通用地 14933.33 公顷 ，占土地总面积的1.34%，占建设用地总面积的7.13%；水利设施用地 25600.00 公顷 ，占土地总面积的2.30%，占建设用地总面积的12.23%。

徐州市未利用地面积 74966.01 公顷 ，其中未利用土地 20466.67 公顷 ，其他未利用地 54499.35 公顷 。

徐州市各类土地面积具体情况如表1所示：

表1 徐州市土地利用现状表

                                                                单位：公顷、%

二、徐州市“十五”期间土地利用取得的成绩

“十五”期间，徐州市认真落实宏观调控措施，积极治理整顿土地市场，在保护资源、保障发展方面做了大量扎实工作，严格控制建设用地增量，努力盘活土地存量，强化节约利用土地，深化改革，健全法制，进一步完善了土地管理制度，并紧紧围绕“双超”目标，始终坚持严格保护资源、调控资源供应、有效服务社会、促进持续发展的土地利用原则，取得了较大成绩。

“十五”期间，徐州市土地利用成效显著。一方面在保障供地的同时，实现了全市耕地总量动态平衡；另外积极发挥市场机制在资源配置中的基础性作用，土地市场建设实现新的突破；并且通过治理整顿，国土资源秩序明显好转，闲置土地得到有效利用，违法用地的数量大大减少。“十五”期间徐州市土地利用的经济、社会和生态效益都有所增加，初步实现了三个效益的统一。具体表现为：

（一）基本农田保护成效显著

“十五”期间，徐州市认真执行土地管理法和《基本农田保护条例》，坚决制止任意改变基本农田用途的行为，切实做好保护基本农田“四个不准”，即：不准非农建设占用基本农田；不准占用基本农田进行植树造林；不准以农业结构调整为名，在基本农田内挖塘养鱼和进行畜禽养殖以及其他严重破坏耕作层的生产经营活动；不准占用基本农田进行绿色通道和绿化隔离带建设。全市基本农田稳定在国务院规定的858万亩的水平上。同时，在“十五”期间我市逐步加大对农业，特别是水利工程、农业机械和农业科技的投入，全市农业生产水平有了很大提高，已成为江苏省重要的粮、棉、油、菜等多种农业产品的重要商品基地。

（二）土地开发复垦及矿区生态环境治理取得较大成效

“十五”期间徐州市加大土地整理和开发复垦的力度，综合开发整治煤矿塌陷地等后备资源，土地开发、整理、复垦工作卓见成效。全市按照土地利用总体规划以及土地开发整理规划的要求，在对土地后备资源进行调查、摸底的基础上，组织实施土地开发专项规划，并积极推进以田、水、路、林、村综合整治为主要内容的土地整理复垦。制定土地整理复垦工程建设标准，进一步提高土地整理复垦质量。按照建设社会主义新农村，推进现代农业建设，保障国家粮食安全的要求，搞好基本农田和村庄土地整理。加强国家投资土地整理复垦项目的实施管理，用好、管好资金，发挥最大效益。加大工矿废弃土地复垦力度，减少水土流失，改善生态环境，增加有效耕地面积。不但使徐州连续多年实现耕地占补平衡并有一定结余，同时也为江苏省耕地占补平衡做出很大贡献。

（三）土地供给基本满足了建设用地需要

“十五”期间，徐州市国民经济发展取得了令人瞩目的成就，胜利完成了“十五”计划目标，综合经济实力跃上新台阶。“十五”期间全市工业化水平达到了50.3%，提高了4.7个百分点；市区建设用地面积达到了105平方公里，新增33.3平方公里，各县（市）以及贾汪区建成区总面积增加43.2平方公里，重点改建新建城市道路401条，新增城市绿地面积 323.9 公顷 ；同时交通、水利等基础设施建设成效显著，高速公路通车里程达到 300 公里 ，国省干线公路新增 190 公里 ，建设标准化农村等级公路 4600 公里 ；电力总装机容量达到650万千瓦，新增403万千瓦。2005年间，徐州市建设用地总规模已经达到 209333.33 公顷 ，2001~2005年间净增建设用地 7899.04 公顷 。“十五”期间徐州市的土地供给基本能够满足徐州经济发展的需要，对城市发展以及交通、水利工程等基础设施建设起到了保障作用，土地没有成为制约徐州市国民经济和社会发展的瓶颈。

三、徐州市土地利用中存在的问题

尽管徐州市土地利用工作取得了明显成效，但还存在几个突出问题：

（一）耕地面积减少过快

近几年来由于人口的增长、土地利用结构调整以及工业化和城镇化进程的加快，徐州市耕地面积减少较快。2001-2005年，全市累计减少耕地 13799.60 公顷 ，年均减少耕地面积 2759.92 公顷 。人均耕地面积已经下降到 0.065 公顷 ，人地矛盾较为突出。另外，由于社会发展对能源需求的加剧，徐州市煤矿塌陷地数量也有所增加。预计“十一五”期间，还将会有更多的煤矿塌陷地。煤矿塌陷地的大量存在不但使耕地面积减少，同时还破坏了土地耕作条件，使土壤物理性状变差，肥力下降，并造成矿区生态环境的恶化，加剧了社会矛盾。

（二）农村居民点和工矿用地的集约利用程度不高

由于历史原因，徐州市农村居民点人均用地水平高于国家规定的最高人均占地标准。造成这一现象的主要原因之一是农村居民点内部结构松散，随意性大，没有充分利用闲置宅基地和空闲地，有的自然村建设不断外延扩展，内围则出现“空心村”，极大地浪费了土地资源；另一原因是村庄缺乏统一的规划，基础设施配套水平低，“新房子不少，新农村很少”，土地集约利用水平低。

其次，徐州市大多数工业企业土地利用集约度都处于相对较低的水平。在对项目用地现状调查的基础上，通过统计分析方法确定不同行业、不同类型及不同规模的项目所需的必要用地量、土地利用强度和土地投资强度，据此确定项目用地控制指标，并利用层次分析法对容积率、投资强度、地均产值、地均利税等7个土地集约利用的控制指标确定权重，定量求出工业企业土地集约利用程度综合指数。经过定量分析，徐州市大多数工业企业土地集约利用程度综合指数值在0.3－0.5之间浮动，土地集约利用程度不高，工业用地还有相当的发展潜力。

表2  徐州市各产业土地集约利用程度汇总表

利用地均收入和地均税收两个指标对徐州开发区与全省同类开发区进行比较，从评价结果来看，苏南、苏中、苏北开发区土地利用集约度呈递减趋势，徐州经济开发区的土地集约利用水平与苏南、苏中比较先进开发区的差距十分明显，但是和苏北的各开发区相比，还处于较优地位；在省级开发区的比较中，只有徐州经济开发区和铜山经济开发区的土地集约利用总体水平居中上，徐州和铜山的地均收入排名分别位于20和10名，地均税收排名分别位于16和21名。总体而言，徐州开发区的土地集约利用水平与苏中、苏南的省级开发区相比还有一定差距。

表3  徐州经济技术开发区与江苏省国家级经济技术开发区和高新

技术开发区的比较

（三）易开发后备土地资源短缺、开发资金不足

徐州是江苏省后备土地资源相对丰富的地区之一，主要存在的后备资源类型有待整理的耕地资源及农村居民点、待复垦的煤矿塌陷土地资源、砖瓦窑厂取土坑、高速公路取土坑、待开发的沿湖、沿河滩地资源和岗岭荒地资源等。耕地、农村居民点整理以及煤矿塌陷地复垦都有很大的潜力。但是，徐州市较易开发的后备资源已经基本开发完毕，可供低成本开发利用的后备资源短缺。目前，徐州市后备资源的开垦工作还存在着一定的资金障碍。因此，除积极争取国家和地方政府投资外，还要多形式、多层次、多渠道地广泛筹措资金，充分利用社会资金，实行产业化经营。

四、徐州市“十一五”土地开发利用的指导方针与主要目标

（一）土地开发利用的指导方针

以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面落实科学发展观，紧密围绕全面建设小康社会宏伟目标，按照建设资源节约型、环境友好型社会和可持续发展的要求，保护资源更加严格规范、保障发展更加持续有力、维护权益更加切实有效、服务社会更加优质全面。“十一五”期间徐州市坚持最严格的土地管理和耕地保护制度，保护好耕地特别是基本农田；坚持“在保护中开发，在开发中保护”的方针，正确处理好当前与长远、整体与局部、发展与保护的关系；坚持节约集约利用土地资源，提高土地资源利用效率；坚持市场调节和政府宏观调控相结合，加强土地资源管理；坚持科技创新，提升解决国土资源重大问题的能力；坚持统筹规划，不断提高资源的经济效益、社会效益和环境效益。缓解资源供应短缺矛盾，解决资源利用效率低等问题，有效保护和合理利用国土资源，改善土地生态环境，为保证徐州市社会经济可持续发展做出贡献。 

（二）土地开发利用的主要目标及任务

“十一五”期间徐州市土地资源管理参与宏观调控能力将进一步加强，耕地减少过多的状况得到有效控制，基本农田建设力度显著加大，土地节约集约利用程度明显提高。土地资源产权制度进一步改革和完善。资源开发利用结构和布局进一步优化，国土综合整治取得实质进展。“十一五”期间徐州市土地开发利用要突出实现以下目标：

1、加强资金和技术投入，切实保护耕地和基本农田

“十一五”期间，我市将全面贯彻落实基本农田保护的法规政策，确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量不降低。积极推广基本农田保护先进经验，完善基本农田网络管护制度和责任制，建立基本农田保护示范区和监管体系。逐步建立“以图管理、以牌定界、依法处理、公共参与”和“一个责任制、两个网络建设”的基本农田日常管护模式，逐步实现“管理网络化、手段信息化、监督社会化”的基本农田管护目标。以建设促保护，加大投入，逐步实现基本农田标准化，基础工作规范化，保护责任社会化，监督管理信息化，全面提高基本农田管理和建设水平，切实保护耕地和基本农田。到2010年全市耕地保有量应不低于60万公顷，基本农田面积不低于国家下达的57. 2 万公顷 保护指标。

同时，继续加大对耕地的资金和技术投入，优先安排农业投资用于建设水利工程、农业技术工程以及配套的田间工程，改造中低产田，以土地整理促进基本农田和农田水利等基础设施建设，建设高标准基本农田。改善农业生产条件，增强耕地抵抗自然灾害的能力，防治耕地污染，提高耕地质量及提高单位面积产量。通过技术投入，随时掌握耕地状况和检查耕地保护的效果，对耕地实现快速和准确的动态监测，为检查耕地保护效果和进行耕地利用管理决策提供依据。

2、加大土地开发力度，合理安排土地后备资源的开发利用

土地开发整理和土地复垦是保持耕地面积基本稳定的重要一环。我市耕地、农村居民点整理以及煤矿塌陷地复垦都有很大的潜力。“十一五”期间，我市土地开发整理将坚持以徐州市土地利用总体规划为依据，与村镇建设规划、基本农田保护规划相衔接；坚持以经济建设为中心、保障各项重点建设项目用地，以保护耕地、实现耕地总量动态平衡战略目标为前提；坚持将连片、集中、潜力大、质量高的耕地优先纳入土地开发整理规划范围，并在开发整理后划入基本农田保护区；坚持开源、节流、挖潜、保护并举的方针，重点开展煤矿塌陷地的复垦、低效零散耕地的整理；坚持经济、社会、生态效益相结合，加强生态环境保护，确保耕地质量与环境质量的共同提高。

“十一五”期间，根据资源分布和开发复垦整理的潜力，徐州市土地开发整理将遵照“规模大、潜力大、基础好、示范强、效益高”的选项原则，在全市针对不同后备土地资源类型、不同开发整理区域选择六类重点项目，将通过煤矿塌陷地复垦、农地整理及农村居民点综合整治等增加耕地 12899.00 公顷 ，其中，土地开发补充耕地 6918.00 公顷 ；土地整理补充耕地 602.00 公顷 ；土地复垦补充耕地 5379.00 公顷 ，保证了规划期内耕地的供需平衡。六类重点项目如表4。

表4  土地开发、整理和复垦重点项目落实

土地开发整理既是实现本区域耕地总量动态平衡的需要，也是遵循上级规划、实现上级规划目标的具体措施。徐州市是江苏省后备土地资源相对丰富的地区，而江苏省又是全国经济发展较快的地区，各项工程占地较多，土地开发整理计划除考虑本市土地利用总体规划目标外，还可利用部分新增耕地指标作为折抵指标或异地调剂指标。“十一五”期间徐州市土地开发整理重点项目如表5所示。

表5  徐州市土地开发整理重点项目表

为确保土地开发复垦工作的顺利实施，保证土地开发利用目标的顺利实现，“十一五”期间各级政府应鼓励单位和个人经批准后参与土地开发复垦工作，按照“谁复垦，谁受益”的原则，享有土地使用权，并由土地管理部门颁发土地使用证。在资金筹集方面，“十一五”期间徐州市应根据以前的实践，土地开发复垦的资金筹措既要坚持以地方和农民投资为主的原则，又要实行多元化投入，建立以省、市扶持资金为启动，以县乡地方财政、农村集体和农民自筹资金为主体的多方位的土地开发复垦投资体系。在进一步搞好项目论证的基础上，根据各个开发整理项目的先后顺序优化资金投放，实行滚动开发。

2、保障经济发展和建设用地需求

随着经济的高速发展和城市化进程的加快，土地资源的需求将大幅度增加。“十一五”是我市“两个率先”进程中承前启后的关键时期，是我市全面建设小康社会的关键阶段。我们面临着工业化转型、城市化加速、市场化完善和国际化提升的新形势，面临着国内外产业转移、沿东陇海线产业带开发、徐州都市圈建设等新机遇。“十一五”徐州市的经济和社会发展都将有新的突破，综合竞争力显著提升，社会保障体系完善，公共服务体系健全，这些目标的实现需要土地作保障。由于土地的有限性，加上农业结构调整以及人口增加等因素，“十一五”期间徐州市将不可避免地增加对土地资源的需求量。

规划期内建设用地总量的预测可应用回归预测、灰色系统预测等方法从建设用地的可供给量考虑，也可以将各部门的用地量汇总，从需求方面计算。

（1）回归预测

回归预测是根据变量之间的相互关系，利用变量的已知值来推断预测变量的数值，是通过两个或者几个变量之间关系的数学方程式进行预测的一种方法。对徐州市1995~2005年建设用地总量进行线性回归分析得到线性回归方程：

Y = -3796799.243 + 1998.029636*T

方程的R2 =0.86，时间变量T的t检验值为6.526，方程的F检验值为42.584，全部在1%的置信水平下通过检验，表明方程拟合度较好。预测2010年徐州市建设用地将达到 219240.33 公顷 。

（2）灰色GM（1，1）预测

GM（1，1）模型要求数据较少，原理简单，计算量适中，结果精度较高等诸多优点，已广泛应用于各行各业有关指标的预测。根据灰色系统理论，用于预测的数据序列个数n不宜太多，同时要求建模序列的级比 ，当发展系数 且a≥-0.3时，则所建GM（1，1）模型则可用于中长期预测。

由于所需运算步骤多，手工计算易出错，本文直接运用成熟的VB程序进行运算，可以算出：a= -0.010699512，u= 187610.63，从而得出预测模型为：

式中，k为序号。

用上述模型可以算出2010年徐州市建设用地将达到 221481.92 公顷 。模型小误差概率p=1，方差比c=0.10，根据常用模型精度等级划分方法可以判断模型精度等级为1级。

（3）部门需求预测

①省级以下城镇用地

省级以下城镇用地包括中心城市、建制镇以及农村居民点用地。根据规划期的人口数量，分别采用《城市用地分类与规划规模用地标准》（GBJ137-90）以及《村镇建设规划》确定徐州市城镇和农村居民点人均用地标准，预测得到徐州市2010年中心城市建设用地面积达到 29032.90 公顷 ，建制镇建设用地规模为 14440.00 公顷 ，农村居民点用地规模为 103200.00 公顷 。

因此，2010年省级以下建设用地总量 146672.90 公顷 ，新增建设用地 6484.26 公顷 ，年均增加量 1080.71 公顷 ；其中共占用耕地面积 4214.77 公顷 ，年均占有量为 702.46 公顷 。

表6  2010年徐州市省级以下建设用地总量和增量预测

②省级以上重点工程建设用地规模

1）独立工矿用地规模。徐州市独立工矿用地包括重点发展能源、电力项目用地。根据具体建设项目，“十一五”期间将华润电厂三期、阚山电厂、权台电厂、柳新电厂、大屯第二电厂以及徐州电厂等大型项目，预计项目共需占地623.00公顷，其中需占用耕地453.00公顷。

另外，徐州市规划在2005-2020年间采煤毁损占地面积 3000.00 公顷 ，其中占用耕地 2500.00 公顷 ；折合到2010年煤矿采煤毁损项目需占地 1235.30 公顷 ，其中需占用耕地 1029.40 公顷 。

因此，规划期徐州市新增独立工矿用地为 1858.30 公顷 ，占用耕地面积为 1482.40 公顷 。

2）交通用地规模。交通用地包括公路、铁路、机场以及港口码头用地。徐州市规划期公路规划主要为高速公路、国道、省道公路项目，主要包括：台儿庄至双沟高速、徐州至台儿庄、205绕城线一级公路、宿新高速、 徐州至济宁高速公路、S252塔双线以及S323徐丰线等项目，预计项目总共预计需占地1897.00公顷，其中占用耕地1567.00公顷。

徐州市规划期铁路规划预计建设京沪高速铁路、新长铁路扩建以及阚山电厂专用线等项目，预计在“十一五”期间共需占地 1579.39 公顷 ，其中占用耕地 1185.62 公顷 。   

因此，根据部门提供的项目用地计划，预计交通建设项目将使徐州市在规划期间需新增占用土地 3476.39 公顷 ，其中占用耕地面积为 2752.62 公顷 。

3）水利设施用地规模。徐州市有很多区域的治理均为国家级或省市级重点建设项目，水利建设任务重，因此应保证一定量的水利用地。根据徐州市2005-2010年水利规划建设项目，规划期将建设奎濉河近期治理铜山剩余工程、废黄河治理工程、崔贺庄水库除险工程、官庄引河工程、桃园河治理工程以及城市防洪保安工程等重大项目，预计徐州市水利设施用地在规划期间共需占地 1522.94 公顷 ，其中占用耕地 909.76 公顷 。

表7  “十一五”期间徐州市新增省级以上重点工程建设用地规模预测

                                                            单位：公顷

因此，徐州市“十一五”期间新增省级以上工程建设用地面积为 6857.63 公顷 ，年均占地面积为 1142.94 公顷 ，占用耕地面积为 5144.78 公顷 ，年均占用耕地面积为 857.46 公顷 。建设用地指标不足部分必须在严格控制用地定额的基础上，通过加大土地复垦和整理力度，进行折抵置换进行解决。

表8  徐州市“十一五”期间交通、水利、独立工矿用地项目表

（4）建设用地规模确定

考虑到“十一五”是我市“两个率先”进程中承前启后的关键时期，是我市全面建设小康社会的关键阶段，我市将呈现工业化转型、城市化加快、国际化提速的经济发展态势，土地应保障经济发展和建设用地需求。因此，最终根据“部门需求预测法”的预测结果确定“十一五”我市建设用地的规模。即“十一五”期间我市省级以下项目需新增建设用地 6484.26 公顷 ，占用耕地 4214.77 公顷 ；省级以上重点工程需要新增建设用地 6857.63 公顷 ，占用耕地 5144.78 公顷 。

3、节约集约利用土地

“十一五”期间，我市将进一步实行强化节约和集约用地政策。建设用地要严格控制增量，积极盘活存量，把节约用地放在首位，重点在盘活存量上下功夫。按照以内涵挖潜为主，提高土地集约利用水平的原则，围绕保障宏观经济平稳运行和建立资源节约型社会的目标，节约和合理利用土地资源，加强土地资源的循环利用和综合利用，促进土地利用方式从粗放向集约转变；要遵循价值规律和市场规则，使徐州市土地资源开发利用适应供求变化，体现市场竞争原则；要以存量土地承载招商引资项目，盘活存量土地缓解企业改革资金压力，用经营土地收益解决城市建设投入问题；建立“三集中”的供地机制，建立地价调节制度和土地利用检查制度，建立土地集约利用的评价考核机制。具体目标如下：

（1）加强开发区用地管理，提高工业用地集约度

“十一五”期间要严格按照国土资源部的有关规定和《江苏省建设用地指标体系（试行本）》，严格执行开发区用地的投资强度。提倡有条件的园区建设多层标准厂房，鼓励中小型项目进标准厂房。“十一五”期间，开发区应从以下六个方面努力提高土地利用效率和集约化程度：一是设置准入条件，保证引进项目的质量。适当设置准入条件，并通过制定投资项目评价体系，适当提高“门槛”,有选择地引进科技含量高、投资规模大、经济效益好、污染程度低的项目；二是实行供地量与投资额、产出效益等指标投挂钩。严格规定项目投资总额和密度必须达到一定的标准，才能供应土地。不同的园区要有不同的要求，明确规定项目投资规模和投资密度；三是供地量与建筑密度、容积率挂钩，坚持规划先行，科学规划，合理利用土地。在规划设计条件上，明确项目用地建筑密度及容积率，防止多占少用、浪费土地资源；四是严格管制土地用途和动工、竣工期限。开发区应明确规定土地用途，规定用地者不得擅自改变土地用途；明确规定动工建设以及竣工的时限要求；五是注重产业结构调整与土地使用调整的结合。逐步淘汰占地多、效益差的项目，把土地调整供应给用地省、效益好的项目，充分挖掘土地潜力，让有限的土地发挥最大的效益，促进开发区工业产业结构的优化；六是坚持土地有偿使用的原则。进一步严格开发区用地的审批制度，坚持依法出让土地、土地有偿使用的原则，不搞无原则的降低地价和扩大项目用地。

（2）培植合理的产业结构

在“十一五”规划中，政府提出把“增强自主创新”作为科学技术发展的战略基点和调整产业结构转变增长方式的中心环节。徐州市应根据各行业土地集约利用综合指数值的大小和资源消耗情况，进行产业调整，制定鼓励和抑止产业发展的政策。根据不同性质的产业，采取有差别性的供地政策来促进土地集约利用和产业高层次的提升。另外，要因地制宜，在体现集约用地管理方向的同时，充分考虑不同地区、不同行业工业建设项目用地的实际情况，在制定投资强度、容积率等具体控制指标时，针对不同地区、不同行业实行分类控制，不搞“一刀切”。

徐州市未来五年鼓励发展的产业主要是一些符合环保要求，对经济社会发展有促进作用，有利于节约资源、保护环境、促进产业结构优化升级、具有较高技术含量的各类传统型产业，同时大力发展对社会发展具有重大带动作用的高新技术，支持核心电子器件，新型产业如计算机及其周边产品和电子元器件产业，包括半导体、微电子、光电子、软件、网络、汽车电子产业及通信器材；汽车零部件为主的机械产业，机电一体化、节能环保设备、大型模具模架及其产业延伸；生物科技、生命科学、生物制药；轻工、纺织、特色食品等。“十一五”期间，政府鼓励发展的产业如电子、计算机、生物科技、食品、服装等均是土地集约利用相对较高的产业，在以后的发展中可以继续加以产业引导，实行更优惠的政策多吸引以上产业的发展，形成特有的产业集聚群。同时，加快工业发展，也是徐州市今后一个时期坚定不移的经济工作主线。把推进大项目、发展大产业、建设大园区和培育大集团四项关键措施紧密结合，不断强化技术创新、资源节约和运行调控三大保障，努力走出一条具有徐州特色的新型工业化道路。

（3）积极盘活存量，提高集约用地水平

“十一五”期间要严格控制土地供应总量，积极盘活存量。努力提高土地利用率，实行资源的集约利用，以尽可能少的资源消耗，取得更大的经济效益与更快的总量发展，这是徐州市经济社会可持续发展的必然选择。首先，利用老工业城市国有企业改革改制和城市改造的契机，加强对破产改制企业存量土地的盘活利用。在国有企业改制处置土地资产过程中，必须将土地作为重要的资本要素，鼓励破产企业利用原有的人力资源、生产技术、产品市场、厂房设备等生产要素，引进外部资本和技术进行重组改造，继续从事工业生产。而对市区区位优势较好的工业用地，则通过收储后重新规划用途，公开出让变现，以切实改善城市环境，完善城市功能，显化土地资产价值用于城市建设和国企改革。其次，利用建设“社会主义新农村”的契机，加强撤乡并镇、农村中小学等布局结构调整，盘活存量土地，腾出更多可利用的乡镇土地，用于乡镇建设和吸引民营个体企业。

（4）加强宅基地整理和村庄搬迁改造工程

“十一五” 期间，徐州市应充分利用闲置宅基地、空闲地，推进“退宅还田”工作，提高土地的集约化利用水平。在统筹规划、合理安排的前提下，按照“谁投资、谁受益”的原则，多渠道吸引社会资金，逐步加大对土地整理的投入力度，重点开展“城中村”的用地改造，城乡结合部和农村居民点的土地整理。有条件的地方，应当开展迁村并点和村庄改造，引导村民住宅向小城镇和中心村集中，乡镇企业向工业小区集中。在搬迁改造过程中，要因地制宜，量力而行，循序渐进，尤其要尊重农民意愿和权利。在集中的过程中需要建设用地的，按规定程序有计划地申请部分建设用地周转指标，封闭专项管理，用于建新拆旧。新建的要少占耕地，拆除的要尽可能整理成耕地或农用地。整理出的耕地或农用地必须大于新建设占用的耕地。这样，就会缩小农村建设用地规模，增加有效耕地面积。通过土地整理，在计划总量控制下，净增加的耕地按一定比例折抵建设用地指标。

4、促进东陇海产业带经济结构和产业布局调整，优化土地配置

徐连经济带是未来东陇海产业带的重要发展轴。“十一五”期间徐州应培育徐连经济带的增长，在徐连经济带沿线布局相关产业和园区，促进徐连经济带的发育。认真实施《徐州市沿东陇海线产业带开发建设规划》，充分发挥综合交通枢纽、劳动力成本低、资源丰富和能源充足的优势，在市区、铜山、邳州、新沂和贾汪沿线地区重点发展资源加工、重型装备制造、化工、建材、纺织和医药产业，有选择地发展高新技术产业，把沿东陇海线地区建成全省新兴的制造业密集带、经济发展的重要增长极和苏北振兴的先导示范区。

东陇海（徐州境内）应该调整优化中心城市和各级城镇的产业空间总体布局，市区和城镇中心区的工业，通过退二进三或空间置换的方式向城郊转移，第三产业逐步向城镇中心集中，把各级城镇中心建设为三产密集区。在工业布局上，大中型工业企业、现代制造业向徐州市区集中, 通过利用外资、吸纳产业转移、引导企业向开发区集中，重点发展装备制造、重化工业和高新技术产业，形成工业发展的集群效应和规模效应，加快形成市域工业发展核心集聚区。大工业的配套区、中小型工业企业以及具有优势的传统制造业向县城、重点工业镇集中；小型工业企业、劳动密集型企业、农产品初加工企业、乡镇工业向各级小城镇工业园区集中。优化产业空间布局，合理配置土地资源，突出集中产业、行业，形成集聚地盘，发挥集聚效应，使徐州市产业特点、特色优势彰显出来。

5、加强新农村建设用地管理

按照新农村建设的战略部署和总体要求，以严格保护耕地为前提、以控制新增建设用地为重点、以节约集约用地为核心，统筹安排城乡各项用地。土地利用年度计划要合理安排新农村建设用地，支持农民最急需的生产生活设施建设，重点对农村饮水安全工程、农村公路、农村电网改造等新农村建设工程，提供用地服务。县级和乡（镇）土地利用规划要在摸清农村建设用地现状的基础上，严格划定基本农田保护区、村镇建设用地区、土地整理复垦区和生态保护区，并落实到地块。

按照乡（镇）土地利用总体规划、乡村建设规划和节约土地、设施配套、节能环保的原则，加强对村庄、集镇和农民住宅建设的引导，因地制宜实施农村基础设施和村庄改造。新农村建设要充分利用村内空闲地、废弃宅基地、空心村等存量建设用地，尽量不占或少占耕地。坚持建新拆旧，积极推进废弃地和宅基地复垦整理。在农地转用、土地征收征用过程中，要维护被征地农民的合法权益。大力加强农村地质灾害防治，保护农民群众生命财产安全。

6、针对不同的区域，实行不同的土地利用政策

根据徐州市土地利用总体规划和社会经济发展情况，结合土地利用现状和今后土地利用方向及其主导因素，针对城市发展用地区域，近城靠矿用地区域，废黄河、大沙河沿线园、林业用地区域，基础农业用地区域和云龙风景保护用地区域五大区域实施不同的土地利用方向和政策

城市发展用地区域土地利用方向是：为徐州市及各县（市）城市建设发展提供必要的工业、交通、商贸、文化、科技、生活及旅游事业发展用地，适当提高主城区人均用地规模，解决人口密集，交通拥挤的现象，以强化和扩大城市的中心功能。同时在城市建设中，应注意保护菜田，尽量利用非耕地进行城市建设，并注重防治“三废”污染，提高人民的生活质量。对城市发展用地区域应加强土地资产管理，并按城市建设总体规划和土地利用总体规划合理配置土地，实行用地“五统一”，以合理节约用地。

近城靠矿用地区域主要包括铜山县、贾汪区的大部以及沛县东北部的几个乡镇，本区域内工矿企业分布广泛，集体企业比较发达，是我市乡镇企业的主要基地。区域内乡镇居民点及工矿企业用地比例较高，塌陷地数量较大，与其它各业尤其是与农业用地的矛盾比较突出，人均耕地较少。本区域内土地利用方向：在正确处理好地面建设用地与开发利用地下资源关系的前提下，为城镇建设、改善人们的居住条件、生活环境和能源、建材两大支柱产业以及机械制造、化工、皮革、电子、加工工业、商品集散等发展提供必要的建设用地，同时依靠科技、发展高效、优质、创汇型农业，在保证必要的耕地数量的基础上，把区域部分乡镇建成徐州市乃至全国重要的粮食、蔬菜和副食品生产基地。近城靠矿用地区域工矿企业以及塌陷地数量较大，应采取积极有效措施，督促和鼓励单位和个人复垦采煤塌陷地，为本区域国民经济各部门的发展和全市耕地总量保持动态平衡提供保障。

废黄河、大沙河沿线园、林业用地区域土壤偏砂偏碱，农业生产水平较低，但适宜于林、果、桑生产，现已成为全市乃至全省的优质果品基地和林木蓄积地。本区域今后的土地利用方向是：大力发展林、果、桑。巩固和调整果品生产，适当控制现有果园面积，提供固定数量的土地，满足本区域内果品、林木、蚕茧等深加工所需工业的发展。同时，严格控制农民建房用地，进一步加强村庄建设规划管理，尽量不占耕地。

基础农业用地区域农业基础较好，土地利用多以传统的种植业为主，是我市重要的粮、棉、油生产基地，多种经营也有一定基础。规划期内基础农业用地区域土地利用的方向是：在保护现有耕地，基本稳定粮食耕作面积的基础上，逐步提高复种指数，加大播种面积。加强土地管理，严格限制非农业建设占用耕地，除集镇建设外，农民建房尽量不占耕地。另外，搞好本区域内的土地开发复垦及土地整理工作，

云龙风景保护区为省级自然保护区，主要包括云龙山景区、云龙湖景区、泉山景区、凤凰山景区、拉梨山景区和汉王景区。本区域的土地利用方向是：严格保护现有的自然观和人文景观，进一步增加绿化面积。同时，严格执行《徐州市城市建设总体规划》，区域内的一切建设都应遵循城市规划要求，不得兴建容易引起本区域环境污染的工业及生活设施，严禁开山采石。

五、徐州市“十一五”土地利用规划的实施保障

加强土地利用规划的实施管理，发挥土地利用规划对土地资源配置的宏观引导与调控作用，协调好土地利用活动中的利益关系，解决人口增长、经济建设与资源利用日益突出的矛盾，需要建立健全土地利用规划实施管理保障体系。

法律手段

经济手段

行政手段 

科技手段

完善规划及规划实施管理的法律法规

建立有特色的土地规划地方性法规体系

加强宣传，提高土地利用者的法律意识

深化土地使用制度改革，规范土地市场

严格执行土地收贮、收益分配等制度

加强对土地规划管理工作的宣传和领导

加强建设项目用地预审制度建设

改进土地利用年度计划设置与管理方式

对规划的动态监测和跟踪管理

土地利用规划管理信息系统

（一）规划实施法律手段

通过具有强制性效力的法律、法规来规范土地开发利用规划实施管理是国际上通行的、基本的方法。经济全球化的重要特征之一就是法制的社会化，在我国社会主义市场经济体制初步建立并逐步完善的过程中，规划的实施管理更需要由行政向法制的过程转变。因此，提供可操作性强的法律保障是规划实施管理保障体系最重要的功能之一。

徐州市应在遵循国家法律法规的前提下，制定可操作性强的地方性配套法规（如规划实施条例或办法），提出有关规划实施机构、管理程序、实施效果评价、监督管理、规划调整、违反规划的强制措施等具体规定来保证各级规划的落实。国家现行的其他法律法规也应是法律保障体系中的重要组成部分，这些都是构成完整的规划实施法律保障体系的基本条件。土地利用规划实施的法律保障应包括以下几个方面：

1、进一步完善涉及规划及规划实施管理的法律法规

进一步完善涉及规划及规划实施管理的法律法规主要有土地利用规划法（土地利用规划条例）、土地利用规划实施管理条例、土地用途分区管制规则等，以此明确有关土地利用规划实施管理的目标、方针和实施规划的根本性法律依据。同时进一步完善制度建设，包括土地利用年度计划管理制度、建设项目用地预审管理制度，农用地转用、征地、土地开发等土地利用活动的规划审查制度，加强土地利用规划对城乡建设、土地开发等的控制和引导作用。

2、建立健全有特色的土地利用规划地方性法规体系

市场经济在一定意义上说就是法制经济。在市场经济条件下，土地利用规划管理应改变过去那种单纯依靠行政手段的实施模式，用“法制”代替“人治”。市场经济愈发达，愈要加强法制。重视走土地利用规划法制化的道路，一方面是地方政府在市场经济条件下运用法律手段保障规划实施的需要，另一方面也是对开发商合理、正当利益的保护，是优化投资环境的体现。

3、加强法制宣传教育，提高土地利用者的法律意识

加强法制宣传教育，明确土地利用规划的法律地位和规划实施的强制性，将土地利用规划的实施纳入法制轨道。努力提高土地利用规划的影响和地位，提高土地利用者执行规划的法制意识，在全社会树立科学的、正确的资源环境观念和可持续发展观念。

（二） 规划实施的经济手段

土地利用规划的实施要充分考虑经济规律，自觉运用经济机制，把积极的经济手段与政府的规划意图、社会的整体利益结合起来，按照客观市场经济规律的要求，通过经济杠杆，运用价格、税费、奖金、罚款等经济手段调节社会对土地资源的需求与供应，进行土地利用规划实施管理。其关键在于制定适用于不同地区、时段的经济政策，如土地使用改革政策、土地税费收缴政策、土地收购贮备政策以及地价与土地收益分配政策等。完善上述政策，要做到如下两点：

首先，要深化土地使用制度改革，建立和规范土地市场，充分发挥规划调控和市场调节的作用。土地市场是合理配置土地资源的有效途径，规划期内，应以土地市场为依托，对土地实行有偿有限期使用，运用经济、财政、金融、税收杠杆对市场进行有效调节，实现土地资源的最佳配置。为促进土地市场规范有序运行，严格实行国有土地有偿使用制度，大力推行国有土地使用权招标、拍卖。运用价格机制抑制多占、滥占和浪费土地的现象。经依法批准利用原有划拨土地进行经营性开发建设的，应当按照市场价补缴土地出让金。经依法批准转让原划拨土地使用权的，应当在土地有形市场公开交易，按照市场价补缴土地出让金；低于市场价交易的，政府应当行使优先购买权；要加强地价管理，培育和规范土地市场，形成用地者自我约束机制，盘活土地存量，促进土地的集约利用和用地结构、布局的优化。

其次，要执行好新增建设用地有偿使用费收缴、土地收购贮备、土地收益分配等制度政策，促使各种土地使用者利用存量土地，形成自觉珍惜和合理利用土地、保护耕地和农用地资源的机制。

（三） 规划实施的行政手段

土地利用规划作为一项国家措施和政府行为，仍需要依靠行政组织运用行政手段采用命令、指示、规定、制度、计划、标准等行政方式来组织规划的实施。其主要功能在于为规划实施提供良好的环境，规范和约束土地管理者和用地单位的行为，保障规划的顺利实施。在当前土地利用规划法制建设相对滞后的情况下，遵循行政合理性原则，正确和有效运用行政方法，依照土地利用规划控制和引导各类土地利用活动。

1、切实加强对土地利用规划管理工作的宣传和领导

一是要建立领导责任制。要把土地利用规划实施管理放到土地管理工作的重要位置，纳入领导目标责任体系，明确考核标准，定期检查落实。逐步把资源节约、综合开发利用等方面的指标纳入政府绩效评估。研究制定和完善节约集约用地政策，全面落实闲置土地的处置办法、划拨用地目录、限制和禁止供地目录。修订和完善土地使用标准，制定土地节约集约利用评价和考核标准。二是加强规划宣传和培训。要进一步加强规划宣传工作，重点是宣传土地利用规划的法律地位和作用，宣传规划实施管理在土地管理工作中的重要性，增强干部群众依据法律和规划管地用地的意识，树立起违反规划就是违法的观念。

2、改进土地利用年度计划设置与管理方式

一要切实做好土地利用计划编制、下达工作。新修订的《土地管理法》第二十四条规定：“各级人民政府应当加强土地利用计划管理，实行建设用地总量控制。”这就赋予了土地利用计划管理的法律地位，同时规定了各级人民进行土地利用计划管理的责任。

二要切实加强土地利用计划实施管理。要严格按照《土地利用年度计划管理办法》的要求严格执行土地利用计划，在严格审核把关，确保规划期内城市建设用地规模和范围与土地利用规划相衔接的基础上，优先保证中心城市、副中心城市、中心镇的基础设施建设用地，及交通、能源等重点项目和开发区、工业区的建设用地需求，并在不突破规划期内总用地指标的前提下，可进行年度用地计划指标的调整，确保急需上马建设项目的用地需求，从严控制一般乡(镇)、村的建设，变分散建设为集中建设，提高城镇村建设的品位和档次。

3、加强建设项目用地预审制度建设

《土地管理法》明确规定，在建设项目可行性研究论证时，由土地管理部门根据土地利用总体规划、土地利用年度计划和建设用地标准，对建设用地进行审查，不符合规划、计划的项目不得批准立项，从源头上把住用地审查关。徐州市土地管理行政部门要根据《建设项目用地预审管理办法》做好建设项目用地预审工作。凡不符合土地利用总体规划、没有农用地转用计划指标的建设项目，不得通过项目用地预审。发展改革等部门要通过适当方式告知项目单位开展前期工作，项目单位提出用地预审申请后，国土资源部门要依法对建设项目用地进行审查。项目建设单位向发展改革等部门申报核准或审批建设项目时，必须附国土资源部门预审意见；没有预审意见或预审未通过的，不得核准或批准建设项目在该项工作中，土地利用规划部门要对建设项目是否符合规划、计划负责。对规划审查中的问题，要针对具体情况进行处理。对成片农地转用和土地征用，因特殊原因，小部分在规划建设用地范围外的，在编制农用地转用和土地征用方案时，可以对规划作局部调整，落实到规划图上，同农用地转用和土地征用方案一并上报，在审批项目的同时，由土地利用规划部门对规划局部调整进行审查确认；对农地转用全部或大部分在规划建设用地范围外的，不得批准用地，特殊情况按法律规定修改规划并报原批准机关批准后，才能审批用地。

（四）规划实施的科技手段

运用科学、先进的管理方法和手段开展土地利用规划的实施管理，不仅能够大大提高管理效率和管理水平，也拓宽了土地利用规划的功能和作用。规划实施的技术手段内容十分广泛，主要涉及规划监测、理论和方法研究、标准化建设、人力资源培训、信息化建设、实施效果评价等方面。这些方面既对当前的规划实施产生影响，又对规划的长远发展具有决定性的作用，因此，也可称之为土地利用规划基础保障管理。

遥感（RS）、地理信息系统（GIS）、全球定位系统（GPS）和国际互连网 (INTERNET)技术已成为土地利用总体规划实施管理的支撑技术体系，它们在获取土地信息(包括属性数据如土地自然属性、社会经济属性、地类、权属等；矢量数据如土地单元的区位、地理坐标、空间构型、镶嵌关系等)、存贮、更新、分析、交流和应用等方面具有巨大的优势。运用现代信息采集与定位技术、网络通讯技术等可以以更快捷、有效、经济的方式向政府及社会各界提供服务。应用遥感（RS）技术对规划实施情况进行监测，应进一步建立和完善规划动态遥感监测制度，扩大遥感监测的覆盖面，实现对规划实施情况的快速监测与跟踪管理，为规划执法检查和查处提供依据。土地利用规划的实施还应积极利用其它现代科技手段作为实施规划的技术保障，如利用全球定位系统技术（GPS）快速、准确地获取变化信息的空间坐标；利用地理信息系统技术（GIS）进行土地利用现状数据库更新与管理，利用网络技术进行公示与交流的新的运行机制等。建设土地利用规划管理信息系统，可以辅助规划编制和实施规划管理，拓宽科学技术在规划实施中的应用前景。

加强规划理论研究和实践总结，进行规划标准化、规范化建设也是科技管理保障的重要内容。要改变规划理论研究滞后于规划实践的状况，应就规划体系的构建、规划的方法论、规划实施效果评判等问题开展研究，制定、完善各级规划编制的技术规范。同时，加强规划从业人员队伍建设是建立规划实施管理科技保障体系的重要内容。